Cómo las economías en desarrollo pueden aprovechar mejor sus presupuestos de infraestructura

Los gobiernos de las economías en desarrollo a menudo carecen de la capacidad para revisar exhaustivamente las propuestas de proyectos de capital que reciben. Mediante un enfoque racionalizado, es posible identificar aquellas propuestas aptas para su financiamiento.

Las economías desarrolladas tienen políticas y prácticas bien establecidas para equilibrar los distintos intereses en las erogaciones destinadas a su infraestructura pública. Por ejemplo, Corea del Sur creó el Centro de Gestión de Inversión en Infraestructura Pública y Privada en 1999 para realizar los estudios de factibilidad de su obra pública de gran envergadura, al cual le amplió su mandato en 2005 para incluir la evaluación y gestión de sociedades público-privadas para obras de infraestructura. Desde entonces, el centro logró reducir demoras y costos excesivos en proyectos en el orden de 82 puntos porcentuales. Otras unidades similares son la Autoridad de Infraestructura y Proyectos en el Reino Unido, y las entidades Bundesrechnungshof en Alemania e Infrastructure Australia en el país homónimo.

Sin embargo, numerosos gobiernos en los mercados en desarrollo aún carecen de la capacidad para efectuar revisiones de proyectos en profundidad y estudios de factibilidad exhaustivos, ya sea por recursos humanos insuficientes o superposiciones entre sus prioridades internas. Como resultado, estos gobiernos suelen terminar financiando proyectos de capital mal preparados y con un diseño deficiente, cuyo alcance suele estar lejos de las necesidades reales. No es ninguna sorpresa encontrar proyectos que se superponen unos con otros, o con costos que suelen superan lo presupuestado. De hecho, casi el cuarenta por ciento del dinero destinado a inversiones globales se gasta de manera ineficiente como resultado de puntos de atascamiento, falta de innovación o fracasos de mercado. En las economías en desarrollo, estos gastos ineficientes representan mas de un billón de dólares al año.

Quizás sea demasiado pedir que cada propuesta pase por una evaluación completa y en profundidad que puede llegar a insumir meses. Incluso en los mercados desarrollados, esto no siempre es posible. Pero sí es posible que los ministerios de Finanzas realicen una evaluación más racionalizada de la preparación y el diseño de los proyectos en tan solo días o semanas. En efecto, hemos visto que países en Medio Oriente y África también adoptan estos programas adaptando las unidades de control centralizado y el nivel de gobernanza necesario a sus propias circunstancias.

Evaluación inicial del grado de preparación de un proyecto

Como primera medida, un gobierno debe cerciorarse de que todos los proyectos fueron pensados con el suficiente nivel de detalle de principio a fin. Esto puede parecer una obviedad, pero no es raro encontrar proyectos que no incluyen una descripción de sus fundamentos, no evalúan soluciones alternativas ni presentan planes de presupuesto detallados. Sumado a esto, es frecuente ver que los ministerios a cargo de la implementación no tienen capacidades sólidas para la planificación de proyectos. Por el contrario, recurren a las organizaciones del sector privado que diseñan e implementan los proyectos en cuestión para que luego lleven a cabo la revisión de su propio trabajo. Las estructuras de incentivos resultantes, lejos de optimizar costos, tienden a exagerar el alcance y las especificaciones de estos proyectos.

Por ejemplo, cuando el Ministerio de Finanzas de un país africano revisó propuestas para la construcción de nuevos caminos, descubrió que, en varios casos, superaban ampliamente los costos de referencia del mercado (a menudo, en propuestas presentadas por empresas que sistemáticamente generaban diseños con costos más elevados). Cuando no es factible efectuar una evaluación más exhaustiva, una revisión racionalizada que insuma uno o dos días puede ser la solución. Por lo general, un organismo de supervisión plantearía una serie de preguntas directas para evaluar qué tan claramente se define un problema, junto con un análisis de capacidad y demanda, y la consideración de soluciones alternativas. Esta clase de evaluación examinaría los aspectos financieros de una propuesta, como sus presupuestos planificados y sus requisitos en cuanto a flujo de fondos. También analizaría sus componentes operativos: un plan de implementación realista, el cumplimiento de los requisitos regulatorios, y las interdependencias y superposiciones con otros proyectos. Consciente de que no tiene esta capacidad, el gobierno del país mencionado en el ejemplo ahora está estableciendo una unidad interna para supervisar los contratos con empresas de diseño y controlar sus productos.

El impacto puede ser considerable. Un gobierno de otra economía en desarrollo adoptó este enfoque en más de 250 proyectos de su cartera y detectó que solo la cuarta parte tenía el grado de preparación suficiente. Muy frecuentemente, quienes lideran un proyecto no cuantifican el análisis capacidad-demanda y las maneras alternativas de satisfacer la demanda a futuro. Como resultado, obtienen una asignación parcial del presupuesto que solicitan, apenas suficiente para incrementar su nivel de preparación.

Revisión del diseño de un proyecto en mayor profundidad

Después de acotar la cartera de proyectos (que suele abarcar centenares de propuestas) en la evaluación inicial, los ministerios de Finanzas pueden efectuar una revisión más exhaustiva del diseño general de cada proyecto. Esa acción también se puede racionalizar. En el país de nuestro ejemplo, el Ministerio de Finanzas creó una manera de llevar a cabo las revisiones que solo requiere dos semanas. En ese tiempo, el ministerio identificó oportunidades de reducir costos en el orden promedio del 20 al 40 por ciento, sin que se vea afectado el rendimiento de los proyectos. Durante las revisiones, que desde ahora serán parte integral del proceso presupuestario anual, la unidad de revisión de costos del Ministerio de Finanzas se reunió con los líderes de cada proyecto y puso a prueba sus diseños mediante una serie de preguntas alineadas con la evaluación inicial que describimos anteriormente. Las preguntas se indican a continuación:

  • Prioridades públicas. ¿El proyecto abarca servicios y funciones que la gente realmente quiere? ¿Hay evidencias de que el proyecto es realmente necesario y cumple con los objetivos socioeconómicos del país?
  • Capacidad y demanda. ¿Alcanza la capacidad actual para cubrir la demanda a futuro? ¿Son realistas las expectativas en cuanto a la demanda? ¿Se puede reducir la demanda con soluciones alternativas?
  • Costos. ¿Los costos unitarios reflejan los niveles de referencia? ¿Se pueden reducir los costos si se modifica el tiempo de ejecución del proyecto (para no tener que trabajar con plazos ajustados) o si se adaptan las fechas a la disponibilidad de capital?
  • Productividad. ¿Podrían mejorarse las operaciones con los activos existentes?
  • Financiamiento. ¿Son realistas los requisitos de financiamiento? ¿Hay alguna oportunidad para obtener financiamiento del sector privado? ¿Los activos van a generar ingresos con los cuales se podría financiar el proyecto? ¿Se puede diferir o ralentizar la implementación para extender la necesidad de financiamiento?

Estas revisiones pueden ser realmente significativas. Por ejemplo, en una revisión de un proyecto para un centro público de convenciones, llevada a cabo en dos semanas, se detectaron ahorros potenciales en el orden de USD 1.700 millones (Gráfico 1). En otra situación, la solicitud de USD 300 millones por parte de un Ministerio de Salud para sumar camas a las unidades de terapia intensiva se redujo casi en un cincuenta por ciento luego de que los revisores de la propuesta considerasen datos de referencia. Descubrieron que la propuesta suponía un tiempo de permanencia en las camas de terapia intensiva que era aproximadamente el doble del tiempo promedio según los datos de referencia. El motivo principal de este supuesto era que las instalaciones hospitalarias no contaban con camas en terapia intermedia ni con otras instalaciones para los pacientes que salían de terapia intensiva. Como resultado, se le indicó al Ministerio de Salud que comprase camas para terapia intermedia, a un costo menor, y menos camas para terapia intensiva.

Consideremos la propuesta del Ministerio de Vivienda de otro país para construir residencias a un precio asequible. Gracias a las revisiones en profundidad, fue posible detectar que las características de diseño propuestas (como claraboyas, amplias entradas para vehículos y dormitorios de grandes dimensiones) incrementaban los costos, pero no necesariamente eran apreciadas por los residentes. En el diseño optimizado de esta propuesta, a diferencia del diseño original, se incluyeron más baños con duchas en lugar de bañeras, más dormitorios de menores dimensiones, y entradas para vehículos con menos espacio de estacionamiento. Estas viviendas se acercaban más a las expectativas de sus posibles habitantes, pero con una reducción de costos del quince por ciento. En consecuencia, el Ministerio de Vivienda pudo construir más hogares con un presupuesto total de USD 4.000 millones.

Estas revisiones, llevadas a cabo en dos semanas, no son la única manera de optimizar el valor de un proyecto. También podemos nombrar el diseño estandarizado de proyectos, que apunta a que las especificaciones de diseño reflejen el ciclo de vida esperado de cada propuesta; los acuerdos marco para la compra de materiales de uso frecuente; y los controles por etapas para garantizar la supervisión. Cuando se tiene el tiempo suficiente, también se pueden efectuar revisiones más específicas de las carteras de proyectos. En este caso, a lo largo de tres meses (Gráfico 2).

Lecciones aprendidas

En toda revisión de un proyecto, el tiempo dedicado a la evaluación se debe ponderar contra la consiguiente necesidad de retrasar proyectos críticos. En nuestra experiencia, toda acción de este tipo se debe llevar a cabo con transparencia. La evaluación de la cartera de proyectos se debe comunicar como parte de las prioridades públicas. Además, debe ir acompañada de una valoración realista de la demanda y el financiamiento, y un modelado detallado de los costos. En todo proceso de planificación de capital también se deben tener en cuenta los siguientes aprendizajes simples e intuitivos.

  • Revisar los proyectos lo antes posible. Cuanto antes se revisen los proyectos, mayor será la oportunidad de modificar su alcance sin incurrir en costos de oportunidad significativos. Una vez iniciado el trabajo preparatorio, será demasiado tarde para efectuar cambios importantes. Lo ideal es que los revisores se involucren desde la etapa de generación de ideas del proyecto y lleven a cabo sus primeras valoraciones en profundidad del plan inicial de negocios y el diseño general.
  • Avanzar simultáneamente con acciones que no implican desventajas. Incluso un proceso de dos semanas puede insumir demasiado tiempo si hay una gran cantidad de proyectos por revisar. Para evitar demoras significativas en la implementación de los proyectos, los gerentes pueden llevar a cabo valoraciones ágiles y paralelas en las etapas iniciales. Las tareas que no implican desventajas, como llevar a cabo estudios piloto, pueden continuar su curso mientras se aguarda una evaluación más exhaustiva de los proyectos.
  • Darle un mandato contundente a la entidad revisora. Los líderes de proyectos necesitan incentivos fuertes para colaborar con el proceso de revisión. Para nosotros, el incentivo más fuerte de todos es el vínculo directo entre las revisiones y las decisiones de financiamiento: sin revisión, no hay fondos.

Los gobiernos que carecen de una función específica para llevar a cabo revisiones a gran escala de proyectos de capital pueden optar por revisiones más racionalizadas. Así podrán asegurase de que solo las propuestas bien preparadas y diseñadas reciban fondos y estén alienadas con las prioridades públicas

Sobre los autores

Rima Assi es socia de McKinsey en la oficina de Dubái, donde Arno Heinrich es socio asociado. Nicklas Garemo es socio sénior de McKinsey en la oficina de Abu Dabi.

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